La neutralité suisse est un moyen, pas une fin en soi

La neutralité n’a jamais été soumise à une définition corsetée. Toute son histoire le démontre. Elle dépend du bon vouloir des autres puissances et ne prend son sens que si l’on accepte de la saisir dans le contexte du moment.

L’histoire est connue. Au Congrès de Vienne de 1815, chargé de solder l’empire napoléonien dont le chef a dû accepter l’exil à l’Ile d’Elbe puis à Sainte-Hélène, la Suisse est enfin reconnue comme Etat indépendant sur le plan international et le statut de neutre lui est octroyé. Ce statut devient en quelque sorte la pierre angulaire d’une Suisse qui tentera dès lors de se ménager une position de force sur cette base. C’est du moins la version officielle de l’histoire. Sans être fausse, elle n’en recèle pas moins divers éléments riches d’interprétations variées sur ce que signifie, en définitive, cette neutralité helvétique, si souvent hissée au rang de dogme intangible.

En réalité, la neutralité suisse est plus ancienne, à vocation plus interne qu’externe et, contrairement à une certaine idée reçue, de tout temps ou presque soumise à des questionnements récurrents et liés aux circonstances du moment. La Confédération helvétique, alors forte de treize cantons, expérimente la neutralité dès les guerres de religion, au début du XVI^e siècle. Après deux conflits célèbres dans la «mythologie» confédérale, les deux guerres de Kappel, dont la seconde fut réellement sanglante, les Confédérés, conscients de leur faiblesse face à leurs voisins habsbourgeois, impériaux et français, inventent un principe garant de la paix et intérieure et auxquels les grandes puissances se rallieront bien plus tard: «ejus regio, cujus religio», c’est-à-dire à chaque territoire sa religion.

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Ce principe sera salvateur pour la Confédération lors de la guerre de Trente Ans, qui ravage tout l’espace germanique entre 1618 et 1648. Sans cette doctrine, qui ne lui épargnera pas des conflits meurtriers comme les guerres de Villmergen en 1656 et de 1712, la Confédération n’aurait sans doute pu rester en dehors des atrocités dont souffriront les régions au nord du Rhin, qu’Autrichiens, princes allemands, Suédois et Français avaient transformé en champ de bataille une génération durant. Seuls quelques territoires près de Bâle et des vallées grisonnes sujettes des Habsbourg seront impliqués: rien par rapport à ce que cette Confédération, divisée entre catholiques et protestants, aurait assurément subi sans cette neutralité de fait qui l’a caractérisée à cette époque.

Satellisée par la France depuis la «paix perpétuelle» scellée avec François I^er en 1521, la Confédération navigue entre les Puissances au gré de ses intérêts et des opportunités qui se présentent. Tout en honorant ses engagements auprès des rois de France, mais souvent mauvais payeur, le pouvoir suisse livre aussi des troupes aux Pays-Bas, alors que les cantons catholiques se rapprochent de l’Espagne. De neutralité, il n’en est pas question. Surtout lorsque la France, tout en proclamant la république en Helvétie en 1798, l’annexe de fait à son système défensif formé d’une couronne de républiques alliées ou directement contrôlées par elle, de la Mer du Nord à la Méditerranée.

De Napoléon aux révolutions libérales

Bonaparte aura certes l’habileté de faire de la Suisse de la Médiation une Confédération adossée à la fois à son ancienne structure d’Ancien Régime, ultrafédéraliste, et aux principes révolutionnaires, dont profiteront les anciens territoires sujets, comme Vaud ou Argovie, maintenus dans leur jeune indépendance. Mais personne n’est dupe: bien que formellement Etat souverain, la Suisse reste fermement arrimée à la puissance hexagonale et sa marge de manœuvre est nulle. La question du statut de la Confédération apparaît dès lors hautement sensible au moment où il s’agit de liquider la construction napoléonienne et de dessiner une architecture continentale stable – les Anglais insistent sur ce point – et imperméable aux humeurs possiblement revanchardes des Français.

Les grandes puissances s’unissent assez rapidement sur ce qu’il doit advenir de la Suisse, confirmée comme structure à 19 cantons (puis 22 avec Genève, Neuchâtel et Valais), malgré la haine qu’elles vouent à Napoléon. Elle doit être érigée en un Etat neutre et reconnu sur le plan international. Nulle empathie particulière pour la Suisse dans ce choix: la neutralité doit lui permettre de fonctionner comme un Etat tampon solide entre la France et l’Autriche, de plus gardienne des cols alpins. Cette décision rencontre toutefois le désir des Suisses eux-mêmes. Depuis la fin 1813, les Bernois réclament une restauration pleine et entière de l’ancien système et ne peuvent imaginer l’avenir sans le retour de leurs anciens bailliages. La guerre civile menace et les Puissances devront intervenir verbalement pour apaiser les esprits. Les cantons, divisés, se mettent péniblement d’accord sur un Pacte fédéral et la neutralité apparaît comme un instrument de paix intérieure toujours sur le point de se disloquer.

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Mais il ne faut pas s’y tromper. La neutralité ainsi octroyée à cette fort indisciplinée Confédération est placée sous haute surveillance. La Suisse doit adhérer à la Sainte-Alliance, cette organisation imaginée pour assurer la pérennité des monarchies plus ou moins restaurées dans leurs anciennes prérogatives, et pour étouffer toute velléité révolutionnaire. Et les Puissances garantes de sa neutralité ne cessent de s’immiscer dans ses affaires intérieures. Car, certes intégrée dans le système «viennois» mais faible avec sa Diète dénuée de pouvoirs réels et fragmentée en cantons jaloux de leur autonomie, la Confédération est néanmoins plus républicaine que ses voisins et attire sur son territoire nombre d’insurgés européens. Les grandes puissances ne peuvent tolérer une mansuétude qu’elles jugent excessive et multiplient les pressions pour contraindre la Diète à intervenir auprès des cantons, trop libéraux à leur goût.

Les révolutions libérales de 1830 et 1831, à travers lesquelles les cantons du Plateau suisse se dotent de nouvelles constitutions, n’arrangent pas la situation. Plus que jamais, les cantons se retrouvent dans le viseur de puissances de plus en plus irritées par la générosité qu’ils manifestent envers les révoltés de toutes provenances. La tentative d’invasion ratée du royaume du Piémont-Sardaigne par des amis de Mazzini ou l’affaire Louis-Napoléon, qui a failli conduire à la guerre entre la France et la Suisse, créent un climat lourd. Les gouvernements libéraux commencent à hésiter: leur intransigeance est-elle bonne conseillère? Certains semblent fléchir, ce qui aiguillonne l’aile radicale du mouvement libéral, en progrès constant depuis 1835. De grands rassemblements populaires que les radicaux mettent sur pied sur tout le territoire national montrent l’attachement de la population à un large droit d’asile en faveur des proscrits du continent.

Un concept radicalement délicat

Dans un projet de constitution fédérale élaboré en 1832, mais que les libéraux échoueront à faire passer, la neutralité avait été placée parmi les objectifs de la Confédération. Rien de tel dans le texte de 1848 que les radicaux rédigent après leur victoire lors de la guerre du Sonderbund. Officiellement adopté le 12 septembre 1848, il inscrit certes la neutralité dans les missions du Conseil fédéral et des Chambres, mais l’efface des buts de la Confédération. Précaution pour ne pas énerver les puissances qui, prises dans de graves troubles révolutionnaires, voient d’un très mauvais œil la Suisse déterminée de son propre chef ses nouvelles institutions? En tout cas, la neutralité n’est pas jugée comme une fin en soi, mais comme un outil au service de la politique que la Confédération pense juste d’appliquer. En somme, elle doit pouvoir être adaptée selon les circonstances.

Il faut dire que les radicaux, dans un premier temps, n’aiment pas la neutralité. Ils souhaitent voler au secours des révolutionnaires allemands et italiens, à la peine alors que le Printemps des peuples reflue. Ils calmeront leurs ardeurs belliqueuses une fois au gouvernement et exposés à l’ire des monarques qui ont reconquis trônes et privilèges. Le Conseil fédéral apprend à jouer avec cette neutralité, louvoyant entre contraintes internationales et prudence diplomatique. Jusqu’en 1864, où la fondation du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) permet à la Confédération d’instiller un sens nouveau dans sa neutralité, à laquelle elle tient. Il s’agira désormais de la mettre à la disposition des pays en guerre, au nom d’une politique humanitaire dont elle se veut l’avocate en Europe.

La neutralité reste néanmoins un sujet délicat. En cette fin de XIX^e siècle où l’impérialisme et le nationalisme sont rois, où les plaies de la guerre de 1870 ne sont pas recousues, la Suisse est amenée à s’interroger. Quelle attitude adopter en cas d’attaque contre un pays voisin? La Suisse est signataire des conventions de La Haye, négociées en 1907, mais ce geste ne garantit en rien sa neutralité, plus que jamais dépendante du bon vouloir des puissances belligérantes. Une agression de ce type implique-t-elle le ralliement à la cause de l’agressé? La réponse reste dans les limbes, mais devient angoissante lorsque l’Allemagne s’assoit sans vergogne sur la neutralité belge en 1914. Que se passe-t-il si la même mésaventure survient à la Suisse? La question est d’autant plus dramatique que Latins et Alémaniques ne soutiennent pas le même camp.

Après son entrée à la Société des Nations (SDN) en 1921, la Suisse parvient à ciseler une définition de la neutralité sur mesure. Mais la réalité s’impose: comme les constituants de 1848 l’avaient prévu, la Suisse est obligée de redéfinir sa neutralité en fonction du contexte, comme durant la Seconde Guerre mondiale. Et la guerre froide n’échappe pas à cette règle. Bien que du côté de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), la Suisse peut proposer sa neutralité comme support de sa politique de bons offices, mais dans la mesure où les grandes puissances y ont intérêt aussi. La définition de la neutralité helvétique n’a jamais été fixée de façon définitive, n’a jamais été vierge de modulations liées à une réalité politique changeante. La guerre froide est officiellement terminée, une autre a pris le relai, à trois heures de vol de la Suisse… Il est légitime de s’interroger à nouveaux frais sur les contours de la neutralité face aux événements de 2023.

Olivier Meuwly est historien. Spécialiste du XIX^e siècle helvétique, il est l’auteur de nombreux essais sur la démocratie directe, le libéralisme et les partis politiques suisses. Dernier ouvrage paru: Une brève histoire constitutionnelle de la Suisse (Alphil, 2023, 117 pages).

Vous venez de lire une analyse tirée de notre dossier NEUTRALITE, publié dans notre édition papier (Le Regard Libre N°96).