Qui dirige la Suisse? Pas les lobbys, le peuple

Accusés depuis Rousseau de souiller les mécanismes d’une véritable démocratie, les groupes de pression en sont pourtant un rouage essentiel. Siégeant parmi les «corps intermédiaires» chers à Tocqueville, ils permettent aux opinions de se forger.

En 1983 sort chez l’éditeur zurichois Orell Füssli un ouvrage qui fait sensation dans le petit monde politique suisse. Sa parution en français l’année suivante aux Editions 24 heures renforce son effet, le hissant au rang de description consternée de ce que serait devenue notre vénérable démocratie semi-directe: un repaire d’hommes influents qui téléguideraient les élus et, à travers eux, n’auraient de cesse de manipuler le bon peuple appelé aux urnes pour ratifier les décisions qu’ils auraient prises dans les salons de l’administration. Voici advenu le règne des connivences, qu’ils auraient nouées avec l’entourage immédiat du Conseil fédéral. Son titre français résume parfaitement sa thèse: Qui dirige la Suisse? Les groupes de pression contre la démocratie.

L’auteur de ce brûlot, Hans Tschäni, alors journaliste au Tages-Anzeiger, n’en finit pas de pester contre le pouvoir démesuré qu’auraient acquis ces hommes de l’ombre dans les recoins du Palais fédéral (les femmes étaient alors peu nombreuses au sein des grandes organisations économiques du pays). Pour lui, l’abstentionnisme électoral puiserait directement sa source dans cette démocratie cadenassée par une caste de lobbyistes dépourvus de la moindre légitimité démocratique.

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Son livre fait d’une certaine manière écho à un autre ouvrage déplorant lui aussi l’assoupissement dans lequel s’alanguirait notre pieuse démocratie. Publié 20 ans plus tôt et rédigé par un politicien de la droite libérale, Max Imboden, et intitulé Helvetisches Malaise, il avait déjà déclenché force froncements de sourcils, secouant la paisible démocratie suisse de 1964. C’était l’année de l’Exposition nationale, sommet des Trente Glorieuses helvétiques… quatre ans avant 1968, qui allait rappeler à la Suisse qu’elle n’était pas imperméable aux humeurs rebelles qui se répandaient alors.

Contre certains groupes de pression

L’opus de Tschäni va cependant plus loin, dans la mesure où il cible expressément les groupes de pression, acteurs en effet incontournables de la vie politique suisse depuis les années 1870. Leur tort? Ils se seraient approprié la geste démocratique au seul profit des intérêts privés qu’ils défendent. Ce livre s’inscrivait ainsi dans un pan de la recherche politique tout à sa dénonciation d’un néocorporatisme qui aurait envahi les démocraties libérales, laissant une place inconsidérée aux agents de l’économie, accusés d’avoir confisqué les manettes du gouvernement.

Or, jamais il ne vient à l’esprit d’un Tschäni d’englober dans son plaidoyer les syndicats ou les associations écologiques, de locataires ou de consommateurs, dirigées par un personnel de gauche. Pourtant, ces organisations, nées à peine 10 ans auparavant, voient leur importance croître fortement dans le jeu politique suisse au moment où Tschäni écrit son ouvrage…

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Au nom d’une transparence qui s’installe peu à peu comme un mantra des critiques du «système», Tschäni attend une réforme fondamentale du référendum, leur jouet de prédilection, et se demande sérieusement si les sondages, armés de techniques de plus en plus sophistiquées, ne feraient pas davantage l’affaire… A la même époque d’ailleurs, certains politologues, d’abord en Amérique puis en Europe, élaborent de nouveaux outils censés restituer plus efficacement l’authenticité des sentiments du peuple. Ces méthodes ont ensuite été développées et ont donné naissance à une démocratie dite participative, parfois centrée sur un tirage au sort «orienté» grâce à l’amélioration constante des algorithmes.

Cette façon de sélectionner des groupes de citoyens reproduisant plus ou moins fidèlement la société dans sa diversité s’est immiscée surtout dans les pays ignorants de la démocratie de type directe. Toutefois, la démocratie participative est aujourd’hui également pratiquée en Suisse, auxiliaire parfois utile de nos procédures démocratiques usuelles. Il semble néanmoins que cette croyance en une démocratie manipulée crée un nouveau mythe destiné à en combattre un autre.

Le mythe de la transparence

Cette peur, récurrente, de la fameuse emprise qu’exerceraient «les» groupes de pression découle dans une large mesure de l’enseignement de Rousseau. Le philosophe de Genève, dans sa vision d’un contrat social épuré d’interférences souillant le pouvoir qui revient au peuple dans son intangible et inaliénable souveraineté, n’a pas de mots assez durs pour fustiger les dysfonctionnements d’une démocratie représentative abandonnée entre les mains d’élus soi-disant concentrés sur leurs propres ambitions.

Célèbres sont ses moqueries jetées aux sujets de sa Grâcieuse Majesté: les Anglais sont-ils libres parce qu’ils délèguent le pouvoir à des personnes qu’ils ont certes désignées, mais qui échappent de fait à leur contrôle? Pour l’auteur de l’Emile, rien ne doit s’interposer entre le citoyen et le pouvoir. Sa pensée fera des émules sous l’ère révolutionnaire. Le Chapelier s’en inspirera pour obtenir l’abolition des corporations et de toute organisation prétendant encadrer le peuple dans sa vocation souveraine. Et la transparence ainsi de régner…

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Le jacobinisme consubstantiel à cette vision de la société ne débordera que partiellement des frontières françaises. L’Allemagne et la Suisse restent davantage attachées à leurs corporations médiévales qui furent, dans plusieurs villes et jusqu’à la fin de l’Ancien Régime, le fondement de leurs modèles politiques. L’idée d’une nécessaire collaboration entre les «milieux économiques», pour user d’une expression un brin anachronique, et le politique y était fortement ancrée et ne s’évapora pas par la seule magie de l’égalitarisme révolutionnaire. En Suisse, le recours aux forces économiques répondait également à un besoin lié à la petitesse d’un pays obligé de capter les compétences «miliciennes» là où elles se trouvaient.

Dans le canton de Vaud, dès son érection en membre de plein droit de la Confédération en 1803, les membres du gouvernement, adossés à un appareil administratif lymphatique, avaient l’habitude de s’entourer de commissions emplies d’experts et présidées par un chef du département. Ces commissions tombées dans le viseur des censeurs du XX^e siècle, Tschäni en tête…

Les liens avec le monde du travail

La Suisse moderne née en 1848 ne déroge pas à la tradition d’intimité entre économie et pouvoir politique. Les grands industriels et financiers qui peuplaient les Chambres fédérales fonctionnent comme autant d’experts pour un Conseil fédéral confronté à la tâche immense de créer ex nihilo un Etat digne de ce nom.

Les liens tissés avec le gouvernement fédéral et sa haute administration en voie de densification s’institutionnalisent dès 1870, dans une collaboration étroite avec l’Union suisse du commerce et de l’industrie, qui venait d’être fondée. Les statistiques fournies par cette dernière sont fort utiles au pouvoir politique, de même que l’expérience de ses dirigeants en matière de négociation commerciale, dans un contexte de plus en plus hostile au libre-échange.

Puis, l’intégration des forces économiques dans les rouages politiques s’étend aux arts et métiers, en 1877, et aux paysans, avec la création de l’Union suisse des paysans en 1897. Et le monde ouvrier, en train de s’autonomiser dans les contreforts d’un capitalisme en pleine évolution en cette fin de XIX^e siècle tenaillée par la première «mondialisation», n’est pas oublié.

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Une Union ouvrière est créée en 1873 et, bientôt dominée par les syndicats d’obédience socialiste, est associée en 1887 à un Secrétariat ouvrier, appelé à la vie par le Conseil fédéral, désireux de mieux connaître les besoins du monde ouvrier et inquiet de ses exigences brandies lors de grèves qui se multiplient. Il souhaite également disposer d’un contrepoids aux organisations patronales.

Le monde politique est parfaitement conscient des risques de collusion dûs à des collaborations trop proches. Des problèmes ont notamment surgi en lien avec la gestion délicate du dossier des chemins de fer. A ce Secrétariat ouvrier sera d’ailleurs laissée, au grand dam du patronat, une grande marge de manœuvre politique, que ses chefs ne manquent pas d’exploiter. Mais si cette position privilégiée accordée aux milieux industriels et financiers, contestée par une gauche qui gagne en puissance, se maintient, elle doit accepter d’être soumise à l’arbitrage d’une démocratie semi-directe qui prend forme en 1874 avec le référendum législatif facultatif, avant de se consolider en 1891 avec l’introduction des révisons partielles de la Constitution fédérale.

La démocratie directe comme clé de voûte

L’insertion des groupes de pression dans les rouages politiques constitue-t-elle dès lors un obstacle à la libre expression d’une démocratie sans entrave? Ou, au contraire, est-elle son accompagnateur naturel, au même titre que les partis politiques, son catalyseur, outil y compris financier il est vrai, par lequel les opinions peuvent se former, avant de s’affronter loyalement dans des campagnes de votation qui infligent aussi de lourdes défaites à ceux qui ont le plus de moyens?

Les nombreuses consultations précédant l’examen parlementaire d’un projet de loi résultent de la quête nécessaire d’un compromis dans un contexte où le peuple a le dernier mot. Il n’est symboliquement pas inintéressant de se souvenir que ces procédures de consultation ont été officialisées par le peuple par le biais des articles économiques de la Constitution adoptés en 1947, en même temps que l’assurance vieillesse et survivants (AVS), cœur névralgique de l’Etat «providentiel» à la mode helvétique. La transparence, en effet impérative quand il s’agit des groupes de pression, ne s’avérerait-elle en définitive pas mieux respectée grâce à la démocratie directe? De gauche ou de droite, ces derniers doivent avancer démasqués…

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Pourtant, la mauvaise humeur à l’égard des lobbys (surtout ceux marqués à droite…), et dont Tschäni fut l’un des premiers véhicules, réapparaît régulièrement dans les médias. Par exemple, quand est abordé le dossier en effet hanté de l’assurance-maladie, alors que les accointances de certains élus avec les caisses sont largement connues. Et si ce n’est pas dans les médias, c’est dans des séries comme celles, au demeurant passionnantes, une française et une anglaise, diffusées récemment par Arte.

Si les groupes de pression doivent bien entendu être surveillés (pour éviter les dérives américaines, peu probables chez nous), comme tous les acteurs politiques, il ne faut pas se tromper de cible. Ils seront toujours là et croire qu’une démocratie représentative pure, composée de politiciens professionnels, comme essaient de le démontrer des études récentes, pourra mieux s’en préserver relève de l’illusion. La politique vit de la confrontation d’intérêts particuliers, comme l’avait bien expliqué en son temps Benjamin Constant. L’avantage majeur de la démocratie, particulièrement en dans sa version suisse, est qu’elle permet de les dévoiler.

Olivier Meuwly est historien. Spécialiste du XIX^e siècle helvétique, il est l’auteur de nombreux essais sur la démocratie directe, le libéralisme et les partis politiques suisses.

Vous venez de lire un article tiré de notre dossier «Qui a vraiment le pouvoir?», contenu dans notre édition papier (Le Regard Libre N°113).