Les atouts de la milice et les défauts de la professionnalisation

Les défauts du principe de milice inscrit dans l’ADN suisse seraient plus prononcés encore dans un système davantage professionnalisé.

Un extrait traduit du livre de Gerhard Schwarz Die Schweiz hat Zukunft (références en fin d’article).

Lorsque je voyage dans les pays voisins et que j’y ai des contacts avec les autorités locales et les acteurs politiques, je me rends compte à quel point ce que nous appelons la milice nous distingue d’eux et quel puissant ciment elle représente. Dans les pays voisins, les élites ne se méfient pas seulement du peuple, qui pourrait prendre des décisions extrémistes, mais elles se méfient également des non-professionnels qui composent les exécutifs, le monde politique et l’administration. Inversement, la Suisse est sceptique en ce qui concerne la professionnalisation de l’ensemble du secteur public. Cela explique aussi pourquoi même la justice n’est pas vue comme une entité neutre planant au-dessus du reste. Le mythe d’une justice apolitique est certes entretenu par quelques juristes, mais la grande majorité de la population sait que la jurisprudence peut certes être indépendante, mais jamais totalement neutre. Le fait que les juges non professionnels continuent à jouer un rôle dans ce domaine s’inscrit donc parfaitement dans cette logique.

Le terme de milice, qui vient du latin militia, indique l’origine guerrière du concept. Ainsi, l’obligation générale de servir est la première et la plus typique expression du principe de milice. L’idée républicaine sous-jacente est que le citoyen – plus rarement la citoyenne – manifeste par son service militaire son attachement à la nation. Le service militaire obligatoire et l’idée d’une armée non professionnelle dans laquelle tous ceux qui effectuent leur service militaire conservent leur arme militaire à la maison ont quelque chose de fédérateur qui dépasse toutes les couches sociales et contribue à la cohésion du pays.

Dès 1830 environ, la notion de milice s’est développée bien au-delà de sa dimension guerrière et s’est émancipée de l’Etat autoritaire de l’Ancien Régime. Ce qui était valable dans l’armée est devenu la règle au sein de l’Etat: les individus ne sont pas les sujets d’un Etat, mais assument en tant que citoyens des responsabilités au sein de l’Etat et pour l’Etat en fonction de leurs capacités. Cela signifie que des citoyens et citoyennes élus – à l’origine à la place de fonctionnaires et d’employés de l’Etat à vie, puis de plus en plus à côté de ces derniers – participent à l’organisation de l’Etat et donc de la société. En particulier au niveau communal. Le plus souvent à côté de leur activité principale, en échange de modestes indemnités de présence, ou en tout cas pas d’une rémunération conforme au marché, et, contrairement à l’armée, de manière largement bénévole.

Dans plusieurs cantons, les citoyens ordinaires peuvent même être contraints d’accepter une fonction contre leur gré, que ce soit au sein de l’exécutif communal ou de la commission scolaire, s’il n’y a pas assez de volontaires^[1]. Cela n’arrive pas seulement dans les petits cantons dits conservateurs comme Appenzell Rhodes-Intérieures ou Nidwald, mais aussi dans le canton de Zurich. Le canton d’Uri a même procédé, il n’y a pas si longtemps (2016), à une révision de la loi qui punit les personnes refusant d’exercer leur fonction d’une amende de 5000 francs, mais uniquement jusqu’à l’âge de 65 ans et à moins que des raisons de santé ou des raisons professionnelles impérieuses ne puissent être invoquées. Le maintien de l’obligation d’exercer une fonction, bien qu’elle soit critiquée de nombreux côtés comme étant «dépassée», s’explique simplement par le fait que l’engagement citoyen reste indispensable au fonctionnement des communes suisses. Parallèlement, il est de plus en plus difficile de trouver des bénévoles, surtout dans les communes de taille moyenne. De nombreux aspects de la vie moderne placent le système de milice devant de grands défis. En font partie la mondialisation, les nombreux voyages et absences, l’énorme pression dans le monde du travail, le manque de compréhension des chefs d’entreprise et des propriétaires étrangers, les déménagements plus fréquents, l’identification moins forte avec sa commune de résidence, l’activité professionnelle des femmes, une certaine stagnation des revenus dans la classe moyenne, la baisse de la considération pour le service à la communauté et le transfert de compétences vers la Confédération et les cantons. Pourtant, le large engagement bénévole de la population dans les exécutifs communaux, les législatifs cantonaux, les commissions scolaires et les conseils de paroisse, les autorités sociales ou les pompiers, pour ne citer que quelques-unes des fonctions les plus importantes, est nécessaire pour que la Suisse reste la Suisse et puisse fonctionner avec autant de succès qu’auparavant.

En Suisse, environ une personne sur trois de plus de 15 ans effectue une activité bénévole sous une forme ou une autre, c’est-à-dire un travail non rémunéré au service de la communauté. Cela représente plus de deux millions de personnes. A la fin des années 1990, les chiffres étaient encore nettement plus élevés. A l’époque, environ 50% de la population suisse faisait du bénévolat. En 2010, ils étaient encore 37%^[2]. Le bénévolat comprend d’une part les nombreuses tâches informelles comme l’aide au voisinage ou la garde d’enfants. Mais il comprend également les activités institutionnalisées dans le cadre d’associations et de partis ainsi que – de manièreassez unique et très typique pour la Suisse – dans les autorités et les parlements. Plus de 100 000 personnes occupent des fonctions politiques au niveau fédéral, cantonal et communal.

Malheureusement, plusieurs pressions s’exercent sur ce système. Environ deux tiers des quelque 2000 communes ont du mal à pourvoir les postes de l’exécutif et des instances. Au niveau fédéral, l’idée de milice est désormais plus un mythe qu’une réalité, car le taux d’occupation des conseillers aux Etats et des conseillers nationaux se situe en moyenne entre 70% et 85%. Pourtant, même là, la plupart des politiciens ont appris un métier, ont travaillé un certain temps dans cette profession et ont gardé un pied dans le monde du travail, idéalement dans l’économie privée. Ce recours à des parlementaires à temps partiel a de nombreux effets positifs: un transfert de connaissances de l’économie privée vers la politique a lieu, et les deux camps – économie et politique – développent une meilleure compréhension mutuelle. Les élus de milice sont en outre plus proches des citoyens, plus pragmatiques et – parce qu’ils sont moins dépendants de leur fonction sur le plan économique – plus en mesure d’exprimer leur indépendance intellectuelle. En bref, ils ont davantage les pieds sur terre et sont plus proches du peuple. Toutefois, malgré le principe de milice, il existe une certaine distance entre les politiciens et leur électorat^[3], dans les partis dits du centre, le PLR et l’ex-Parti démocrate-chrétien, tout comme au PS, dont la direction est assez éloignée du monde du travail, ou à l’UDC, où la réalité de la vie de nombreux élus n’a pas grand-chose à voir avec celle de la base. Mais cet écart serait encore plus grand avec des politiciens purement professionnels, sans compter que les instruments de la démocratie directe offrent un correctif.

Là où le principe de milice est pratiqué, il crée un sentiment d’identification et d’attachement émotionnel^[4]. On le voit bien au niveau des cantons et des communes, où la désaffection pour la politique est limitée et où l’on a moins le sentiment d’être dirigé par une classe politique déconnectée de la réalité.

Le système de milice est le pendant de la démocratie directe (lire l’article d’0livier Meuwly). Comme cette dernière, il naît de la conception coopérative de l’Etat et du renoncement à la délégation des affaires publiques à une caste militaire et politique. Ces deux éléments exigent non seulement des décisions prises par tous, mais aussi la participation et la prise de responsabilité de tous. Pour cette raison, nous ne partageons pas le respect de nos voisins allemands envers les autorités, ni la critique radicale de l’Etat des libertariens américains. L’idée de milice et l’esprit communautaire ont aussi largement contribué à ce que la modération et le fait d’être dans la moyenne soient souvent considérés comme synonymes de qualité et qu’il y ait moins de culte de la personnalité dans la politique suisse qu’ailleurs. Les politiciens particulièrement brillants sont peut-être respectés, mais peu admirés et certainement pas aimés. Lorsque, un jour, à Paris, j’ai qualifié l’un des conseillers fédéraux de l’époque – il s’agissait de Kurt Furgler – de brillant sur le plan intellectuel, avant d’ajouter que c’était sans doute son plus grand handicap, j’ai suscité un profond étonnement. En France, être brillant est un atout politique. En Suisse, en revanche, celui qui survole est accueilli avec méfiance – et malheureusement avec une malveillance peu sympathique s’il chute. Le proverbe japonais selon lequel un clou qui dépasse doit être enfoncé est également valable dans le Japon européen, à savoir la Suisse.

Compte tenu de ce constat, je considère comme désastreuse la tendance toujours plus marquée, également en Suisse, à se lancer directement en politique après les études et à en faire le but de sa vie. Les élus qui ne sont que des politiciens ne sont pas de meilleurs politiciens. L’exigence de professionnaliser la politique n’est pas convaincante. L’argument souvent avancé selon lequel les politiciens de milice seraient dépassés par la complexité des tâches à accomplir ne tient pas compte du fait que même les politiciens professionnels spécialisés dans certains thèmes, comme l’énergie nucléaire, le génie génétique ou la cybercriminalité, ne peuvent se passer des conseils d’experts. Si, comme l’écrit Roger de Weck, «en Suisse, après une longue formation d’opinion […] les citoyens les plus intéressés par la politique sont aussi bien informés qu’un député du Bundestag allemand»^[5], pourquoi les politiciens de milice ne le seraient-ils pas? Et les décisions prises par les parlements professionnels dans les pays européens sont-elles tellement meilleures que celles du parlement de milice suisse? Contrairement à l’exigence, déjà postulée il y a 100 ans par le sociologue Max Weber, qui prévaut dans de nombreux esprits, notamment allemands, selon laquelle faire de la politique sérieuse est une activité réservée aux politiciens professionnels^[6], l’opinion qui domine en Suisse est que la politique n’est pas un métier, mais une vocation, une passion, qui nécessite des non-professionnels amateurs qui aiment leur activité. Du point de vue de la cohésion et de l’acceptation de la démocratie, les non-professionnels engagés, qui fondent leurs décisions à la fois sur les conseils d’experts reconnus et sur la volonté du peuple dans lequel ils s’ancrent, sont plus précieux que des politiciens professionnels. De plus, du point de vue de la qualité des décisions, ils ne sont certainement pas moins bons, et même «l’administration de milice [est] à bien des égards mieux à même que l’administration professionnelle de tenir compte de la dynamique et de la complexité accrues de la société moderne»^[7].

Bien sûr, le principe de milice a aussi des inconvénients. Le copinage dont se plaignent de nombreux acteurs en Suisse est lié d’une part à la petite taille du pays et une forme de protectionnisme qui règne par endroits, mais d’autre part aussi au fait qu’en raison de la taille relativement réduite de l’élite politique et économique, il est presque indispensable d’exercer plusieurs fonctions et que les groupes sociaux et les fonctions sont donc moins strictement séparés qu’ailleurs. Cela ne correspond pas toujours, tant s’en faut, aux conceptions anglo-saxonnes de la gouvernance d’entreprise et de la séparation des intérêts et des pouvoirs. Les managers, pour ne citer qu’un exemple, ne se connaissent pas seulement parce qu’ils viennent du même coin du pays ou parce qu’ils ont étudié dans la même université, et peut-être même parce qu’ils ont eu une carrière commune, ils se connaissent aussi par le biais de l’armée, de comités culturels et caritatifs, et peut-être même par une activité politique, une participation à une autorité ou un mandat politique. La Suisse est donc un pays aux réseaux extrêmement denses. Toutefois, il y a copinage et copinage… L’un léger, l’autre important. L’un est inévitable, voire utile, et a en tout cas ses avantages. Il est utile d’avoir un large réseau de relations, donc pas seulement dans le domaine étroit de sa propre profession; il est utile de pouvoir puiser dans un grand réservoir pour trouver de bonnes personnes; et il est également utile de connaître les candidats à une fonction dirigeante non seulement sur la base de leur curriculum vitae et d’un entretien d’embauche, mais aussi d’expériences communes. Il faut en revanche combattre avec véhémence l’autre type de copinage. Il s’agit ici des liens malsains qui se favorisent mutuellement, du népotisme, qui ne repose pas sur la compétence et l’aptitude, mais sur l’appartenance au même parti, au même club ou à la même corporation.

Mais même si l’on met un terme à ce copinage malsain, les conflits d’intérêts ne manqueront pas de se multiplier en raison du cumul des fonctions. Le politicien de milice n’a pas seulement l’intérêt de ses électeurs en tête, mais peut-être aussi celui de l’entreprise ou de l’association pour laquelle il travaille. Mais est-ce totalement différent pour les politiciens professionnels? N’ont-ils en tête que l’intérêt général ou leur cercle électoral, ou ne sont-ils pas aussi soumis à de nombreuses influences de la part des lobbyistes et des groupes de pression? Le fait qu’un parlement de milice soit composé en grande partie de représentants d’intérêts a plus d’avantages que d’inconvénients^[8]. Les revendications visant à ce que les parlementaires fédéraux renoncent à leurs mandats associatifs vont donc dans la mauvaise direction et ouvrent la voie à des politiciens purement professionnels sans grande expérience en dehors de la politique et sans expertise spécifique. Toutefois, ces liens d’intérêts gagneraient en légitimité s’ils étaient rendus publics. Pour autant, il ne faut pas exagérer les bienfaits de transparence, et surtout éviter de penser que seuls les postes et l’argent conduisent à développer des affinités d’idées. L’amitié et les convergences idéologiques sont tout aussi importantes. Toutefois, il serait sans aucun doute profitable à la crédibilité de la politique que les citoyennes et les citoyens soient informés des relations de proximité particulières.

Gerhard Schwarz est économiste. Ancien directeur de la rédaction économique de la NZZ, puis directeur du groupe de réflexion libéral Avenir Suisse, il préside la Progress Foundation.

Gerhard Schwarz
Die Schweiz hat Zukunft. Von der positiven Kraft der Eigenart
NZZ Libro
2021
168 pages

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^[1] Cela peut alors conduire à des situations aussi grotesques que le déménagement d’une personne élue par le peuple qui, pour une raison ou une autre, ne se sent pas en mesure d’assumer une fonction. C’est ainsi qu’en 2008, une femme élue à l’exécutif de la commune de Bauen (Uri) sans avoir été candidate et contre son gré a déménagé pendant plusieurs mois dans un village voisin, à 6 kilomètres de là, après que sa demande d’être déchargée de sa fonction a été rejetée malgré un certificat médical. Voir par exemple Sibilla Bondolfi, Zwang in der Demokratie ou «Et si le citoyen n’est pas consentant…», Swissinfo, publié le 15 juin 2016

^[2] Voir Patrik Schellenbauer, «Eine Neudefinition des Milizprinzips», dans Gerhard Schwarz/Urs Meister (éd.), Ideen für die Schweiz. 44 Chancen, die Zukunft zu gewinnen, NZZ Libro, 2013, p. 283 ss., en particulier p. 289, et Markus Lamprecht / Adrian Fischer / Hanspeter Stamm, Freiwilligen-Monitor Schweiz 2020, Seismo, 2020, p. 9.

^[3] Voir Michael Surber, «Die Wählerbasis will oft nur bedingt, was die Partei propagiert», NZZ, 12 mars 2020, p. 14.

^[4] Sur les liens affectifs des citoyens, voir aussi Peter von Matt, Das Kalb vor der Gotthardpost. Zur Literatur und Politik der Schweiz, Hanser, 2012, p. 115-121, en particulier p. 117.

^[5] Roger de Weck, «Weiss das Volk, was es will?», Frankfurter Allgemeine Sonntagzeitung, 5 décembre 2004, p. 10.

^[6] Voir Max Weber, Politik als Beruf, 6e édition, Duncker und Humblot, 1977, p. 67.

^[7] Hans Geser, «Rückenwind für Amaateure», dans Andreas Müller (éd.), Bürgerstaat und Staatsbürger. Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, NZZ Libro, 2015, p. 63-80 (77).

^[8] Voir Gerhard Schwarz, «Filz, Kontrolle und Verantwortung», NZZ, 24/25 mars 2001, p. 21.