Faut-il instaurer la double majorité pour les accords Suisse-UE?
Le débat est juridique et politique: l’approbation du nouveau paquet d’accords Suisse-UE nécessite-t-elle une simple majorité populaire, ou une double majorité du peuple et des cantons? Deux experts en droit confrontent leurs arguments.
Dominik Elser
Membre du comité de «Notre Droit» et du Mouvement européen suisse, docteur en droit
Non. La réponse juridique à cette question est claire. La Constitution fixe les règles de notre démocratie et précise, à l’art. 140, dans quels cas une double majorité du peuple et des cantons est requise. Les traités de ce type n’en font pas partie. Les critères sont formels et exhaustifs. Une initiative populaire visant à étendre le référendum obligatoire aux traités internationaux n’avait obtenu, en 2012, aucune voix des cantons. Et en 2021, le Parlement a également refusé d’élargir la liste pour couvrir des traités internationaux particulièrement importants. Juridiquement, le débat est clos. Mais dans notre système, le Parlement peut faire prévaloir son pouvoir même sur la Constitution. Ces accords sont-ils d’une telle portée que le Parlement devrait s’écarter de ce texte fondamental? Là aussi, la réponse politique doit être clairement négative. Ces accords prolongent des décisions largement prises, améliorent la participation de la Suisse au processus décisionnel, et limitent le règlement des différends à chaque accord pris individuellement. En cas de violation d’un accord, les autres ne sont plus menacés: la disparition de la «super-guillotine» ouvre des marges d’action. Ces accords ne modifient pas non plus la Constitution – y compris, à ce jour, l’article sur l’immigration. Exiger une double majorité procède de motivations politiques: soit on ne fait pas confiance à la population pour être suffisamment eurosceptique, soit on préfère le confort d’une position ambiguë sur la question européenne – un peu oui, un peu non.
Paul Richli
Professeur émérite de droit public, ancien recteur de l’Université de Lucerne
Oui. Le Conseil fédéral avance principalement des raisons politiques pour justifier la soumission de ce paquet d’accords à la majorité simple, et, d’un point de vue juridique, il met surtout en avant le précédent des accords de Schengen/Dublin, qui prévoient eux aussi une reprise dynamique du droit. L’assimilation du paquet d’accords actuel à la situation de Schengen/Dublin doit toutefois être rejetée juridiquement, et le Parlement peut s’appuyer à cet égard sur sa «pratique sui generis». En effet, le champ d’application matériel du paquet est bien plus large, et les compétences des parlements et des gouvernements, tout comme le droit de vote du peuple au niveau fédéral et cantonal, sont extrêmement restreints par le risque de mesures compensatoires dans tous les domaines couverts par les accords du marché intérieur. L’exercice libre, juridiquement garanti, des compétences et droits politiques ne serait plus possible. Selon l’art. 148, al. 1 de la Constitution, l’Assemblée fédérale est l’autorité suprême de la Confédération. Tant le Conseil fédéral que le Tribunal fédéral ont, à plusieurs reprises, exercé leurs compétences de manière à compléter la Constitution: le Conseil fédéral, par exemple, par l’extension de la clause générale de police de l’art. 185, al. 3 Cst.; le Tribunal fédéral, en reconnaissant des droits fondamentaux non écrits ou en étendant la portée des lois. Il n’y a pas de raison que l’Assemblée fédérale, en tant qu’organe suprême de l’Etat, dispose de moins de latitude dans l’exercice de ses compétences que le Conseil fédéral ou le Tribunal fédéral.
Vous venez de lire un débat tiré de notre édition papier (Le Regard Libre N°119).
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