Neutralité: renoncer sans y renoncer

Le 28 février 2022, la Suisse créait la surprise en décidant d’appliquer à son tour les sanctions européennes contre la Russie. Ce renoncement de fait à une certaine neutralité a engendré une crise du discours politique, notamment au plus haut niveau. Analyse.

Ignazio Cassis fut, pendant son année à la présidence de la Confédération, le symbole d’une neutralité suisse en crise. Dès les premiers jours de l’attaque russe contre l’Ukraine, le Tessinois se démarquait lors d’une allocution aux accents peu neutres: «La Suisse est résolument du côté de la justice contre l’injustice, du côté de l’humanité contre la barbarie, du côté de la démocratie qui a été attaquée sans aucune raison». Traduction: la Suisse est du côté de l’Ukraine, contre la Russie. Certes, il n’y avait là ni renoncement officiel de la Suisse à sa neutralité ni atteinte grave au droit de la neutralité. Ce discours posait néanmoins les bases d’un jeu d’équilibrisme politique complexe, qui se poursuit plus d’un an après.

Dès le quatrième jour de l’attaque russe, le Conseil fédéral, qui avait jusque-là proclamé son attachement à la neutralité, faisait volte-face en décidant de la reprise par la Suisse des sanctions européennes contre la Russie. Le grand écart commençait : il était désormais clair que la Suisse, sans prendre parti officiellement en faveur de l’Ukraine dans la guerre qui l’oppose aux Russes, avait choisi de facto son camp. Depuis, alors que la Suisse vient de rejoindre le dixième train de sanctions européennes contre la Russie (le 29 mars 2023), le Conseil fédéral n’a pas infléchi sa politique en la matière. En conséquence, la Russie ne reconnaît plus notre pays comme neutre, excluant par là qu’il puisse servir de médiateur dans d’éventuelles négociations.

Faire exister l’impossible

Malgré leur parti pris pro-ukrainien, dont il ne s’agit pas ici de discuter la légitimité, peu sont les politiciens qui disent vouloir renoncer à la neutralité. Il leur faut donc, depuis un an, user d’une grande inventivité pour faire œuvre de concordisme en tenant les deux bouts du problème ensemble : soutien à l’Ukraine d’un côté, attachement à la neutralité de l’autre.

A ce titre, on surinvestit par exemple depuis le début du conflit le domaine du droit de la neutralité. Les spécialistes et politiciens débattent sans cesse pour déterminer si la Suisse, malgré les sanctions prises contre la Russie et un certain alignement sur l’Occident, est toujours neutre. Si le droit de la neutralité est certes l’un des points clés du dossier, on peut voir dans sa forte mise en avant le signe d’un malaise engendré par l’inévitable décalage entre la politique telle qu’elle est réellement menée et le cadre juridique dans lequel elle évolue.

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«Adapter», «modifier», «réajuster», «réinventer», «repenser» la neutralité: des expressions entendues çà et là, dans la presse, dans les discours politiques. On peut y percevoir la difficulté actuelle à trouver une réponse à la question telle qu’elle se pose en fait: comment dire que nous sommes encore neutres, alors que dans la politique réelle, la chose n’est plus tout à fait claire? Ignazio Cassis a sa réponse: la «neutralité coopérative». De quelle «coopération» est-il question? D’une coopération avec les états ou alliances (notamment UE et OTAN) avec qui la Suisse partage des «valeurs de liberté, de démocratie et d’Etat de droit», comme le précise un article de la SonntagsZeitung du 16 juillet 2022. On y lit également que la «neutralité coopérative» ne serait pas incompatible avec d’éventuels exercices militaires en commun avec l’OTAN, y compris sur le territoire suisse.

Un rapport du Conseil fédéral intitulé «Clarté et orientation de la politique de neutralité» publié en octobre 2022 explique que «du point de vue du droit de la neutralité, rien ne s’oppose à un approfondissement de la coopération avec l’OTAN ou avec l’UE». Le 23 mars de cette année, Swissinfo nous apprenait que le Commandant de corps Thomas Süssli, chef de l’armée suisse, n’excluait pas une participation «à des exercices de l’article 5 du traité de l’OTAN, celui dit « d’assistance », qui stipule que si un pays de l’alliance est attaqué, les autres membres promettent de lui prêter assistance». Un pays neutre qui s’entraînerait avec l’OTAN? Le grand écart a de quoi faire grincer des dents.

Une tendance à l’idéalisme

Derrière cette idée de « neutralité coopérative » se profile une lourde tendance de fond commune à bien des discours favorables à une redéfinition de la neutralité helvétique : une forme d’idéalisme politique, par opposition au réalisme qui consisterait à mener sa politique selon une stricte pesée d’intérêts. En effet, l’idée s’est imposée dans le débat public – pertinemment ou non – que la Suisse devrait mener sa politique extérieure en fonction des valeurs qu’elle partagerait, notamment avec l’Ukraine, comme la démocratie, la liberté et l’Etat de droit. A ce titre, nous ne saurions rester parfaitement neutres dans le conflit en cours sans renier, en un sens, ces valeurs.

Seulement, la neutralité entre nécessairement en conflit avec des considérations d’ordre idéaliste. Quelle que soit la façon dont on la conduit, la politique de neutralité reviendra toujours à refuser de soutenir intégralement un pays belligérant, quand bien même il serait l’injuste victime d’une guerre. Dans le cas du conflit ukrainien, tant que la Suisse sera au moins partiellement neutre, il sera toujours possible de lui reprocher de ne pas soutenir suffisamment l’Ukraine, ou de faire le jeu de la Russie. Idem dans les conflits futurs. Cet inconfort propre à la neutralité explique peut-être la crise des discours politiques en Suisse aujourd’hui: alors qu’il paraît encore impossible que le pays renonce complètement à sa traditionnelle neutralité, il a clairement pris parti et les politiciens à la barre se trouvent dans la position de contorsionnistes malmenés.

Le dossier brûlant des réexportations vers l’Ukraine de matériel militaire acheté en Suisse est un révélateur de cette crise L’idée que la Suisse pourrait abroger, pour soutenir l’Ukraine, les clauses de non-réexportation empêchant les pays acquéreurs d’armement swiss made de le livrer vers un autre pays sans l’autorisation de la Confédération fait son chemin dans la classe politique. Les votes lors de la session parlementaire de printemps l’ont montré. Or, autant du point de vue du droit de la neutralité que de celui de la politique de neutralité, une telle décision poserait de nombreux problèmes à la Suisse quant à la possibilité pour le pays de se dire encore neutre.

Ecrire à l’auteur: antoine.bernhard@leregardlibre.com

Vous venez de lire une analyse tirée de notre dossier NEUTRALITE, publié dans notre édition papier (Le Regard Libre N°96).